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O Sistema de Transporte Coletivo à Beira do Caos

Por Carolina Coelho, Advogada da Área de Direito Administrativo e Regulatório em Araúz & Advogados



O serviço público de transporte coletivo de passageiros é considerado pelo art. 30, inciso V[1], da Constituição Federal um serviço essencial, tratando-se também de um direito social, conforme prevê o art. 6º[2], da Carta Magna.


Em que pese a posição de primazia deste serviço, o qual garante diariamente a mobilidade de milhões de passageiros, verifica-se que o mesmo costuma ser preterido pelo Poder Público, não recebendo do Concedente a devida atenção, como se a concessão do serviço público a empresas privadas afastasse por completo a responsabilidade do Poder Público de garantir um serviço adequado aos usuários, o que somente pode ser mantido pela concessionária se a equação entre os encargos e receitas da concessão forem mantidas em equilíbrio durante toda a execução do contrato administrativo.


As empresas concessionárias do serviço público de transporte coletivo de passageiros já são habituadas a sofrer as mazelas do descumprimento das cláusulas econômicas dos contratos de concessão pela Administração Pública, sendo obrigadas a recorrer ao Poder Judiciário para ver cumpridas obrigações básicas, tal qual a do reajuste[3] anual da tarifa, com o intuito de recompor os efeitos inflacionários dos custos envolvidos na concessão.


Isto porque, lamentavelmente, o transporte público é sempre explorado politicamente, sobretudo em períodos eleitorais, sendo comum que os Chefes do Executivo olvidem-se que os reajustes tarifários decorrem de contratos administrativos, os quais possuem cláusulas de equilíbrio econômico-financeiro que não podem ser desrespeitadas pelo Poder Concedente. É corriqueiro, por exemplo, que Prefeitos Municipais adiem os reajustes tarifários para além da data-base prevista contratualmente, devido ao impacto que esta medida – que pode ser considerada impopular – pode causar em seus eleitores.


Além do descumprimento das cláusulas econômico-financeiras dos contratos de concessão, o setor de transporte também sofre com a queda anual da demanda de passageiros, em virtude de políticas públicas que priorizam o transporte individual, bem como pela concorrência com serviços disponibilizados por aplicativos. Ocorre que em 2020, a queda de passageiros transportados tomou proporções ainda maiores, causando um verdadeiro caos no fluxo de caixa das empresas concessionárias, pois a pandemia do COVID-19 afetou drasticamente a demanda, gerando enorme déficit entre a receita e os custos operacionais.


As medidas adotadas pelas Autoridades Públicas de isolamento social afetaram sobremaneira o Sistema de Transporte Coletivo, pois sem passageiros, a remuneração das empresas, que geralmente decorre exclusivamente da arrecadação tarifária, tornou-se insuficiente para arcar com os altos custos do serviço. Assim, para manter o serviço em operação, tornou-se imprescindível a adoção de subsídio tarifário.


Em crises de demanda, em especial diante de notória ocorrência de força maior, como é o caso da pandemia do COVID-19, a doutrina reconhece a possibilidade de assunção dos riscos pelo Poder Concedente, já que alheios a quaisquer fatores atrelados ao desempenho das concessionárias na prestação dos serviços. A respeito, destaca-se doutrina de Fernando Vernalha GUIMARÃES:


Nem seria adequado que o legislador tivesse deslocado, de forma abstrata e generalizada, o risco de demanda ao concessionário. Não é possível afirmar que o concessionário seria, em todos os casos, o único detentor do controle sobre o risco de demanda – o que, de um ponto de vista da racionalidade econômica, justificaria o deslocamento do risco para sua responsabilidade. Os níveis de demanda, a depender da natureza do serviço, podem ser influenciados por outros fatores que não o desempenho do concessionário na prestação do serviço. As concessões rodoviárias são um exemplo. As variações na demanda são influenciadas por fatores diversos, como a ausência de vias alternativas, o crescimento da frota de veículos, o advento das restrições de acesso à rodovia etc.[4]


Ocorre que o auxílio financeiro prestado pelo Poder Concedente, ao invés de ser regra, sobretudo diante do dever constitucional de o Poder Concedente garantir o equilíbrio econômico-financeiro da concessão, mostrou-se uma exceção, sobretudo quando a empresa é remunerada pela arrecadação da tarifa e não pela oferta do serviço. Enquanto alguns poucos Municípios tomaram medidas para garantir a sustentabilidade do Sistema de Transporte Coletivo, uma vez que a realidade se mostrava completamente destoante dos termos contratados, a maior parte dos Concedentes se manteve inerte, assistindo de camarote a ruína do serviço público essencial, como se o concessionário fosse obrigado a resistir, herculeamente e abandonada pelo gestor, a esta situação caótica.


Assim, sem a remuneração devida, os concessionários se viram compelidos a fazer um esforço para manter a operação, sob o risco premente de descontinuidade por absoluta falta de recursos financeiros para adquirir os insumos básicos e honrar a folha de pagamento.


Os prejuízos acumulados diante desta situação sem precedentes muito provavelmente só serão ressarcidos após longos anos de discussão no Judiciário, que deve ser buscado para fazer valer as garantias legais, a exemplo da obrigação do contratante em restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro diante de fatos imprevisíveis (art. 65, II, “d”, Lei Federal 8.666/93), tendo em vista o posicionamento de completo descaso do Poder Concedente, que ao invés de se preocupar com os usuários do serviço, preferem testar até quando o concessionário aguenta, como se este tivesse a obrigação de financiar o serviço público.

[1] Art. 30. Compete aos Municípios: V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; [2] Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. [3] O direito ao reajuste tarifário está previsto no art. 29, V, da Lei Federal de Concessões e Serviços Públicos (Lei Federal 8.987/95), segundo o qual, incumbe ao Poder Concedente “homologar reajustes e proceder à revisão das tarifas na forma desta Lei, das normas pertinentes e do contrato”. Em igual sentido, têm-se as previsões do inciso XI, do art. 40 e inciso III do art. 55, da Lei Federal 8.666/93. [4] GUIMARÃES, Fernando Vernalha. Concessão de Serviço Público, 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 342.

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